Tussen droom en daad: democratische waarden en praktijken in het Nederlandse waterbeheer

Europeanisering en democratisering van het Nederlandse waterbeheer Het Nederlandse waterbeheer is sterk aan verandering onderhevig geweest de afgelopen drie decennia. 2 Nieuwe discoursen (‘leven met water’, ‘ruimte voor de rivier’), nieuwe regelgeving (integrale water wet, kaderrichtlijn water) en nieuwe sturingsstijlen (stroomgebiedenbeheer, participatie van stakeholders) zijn opgekomen. Deze vernieuwingen zijn een antwoord geweest op perioden van extreem hoog water, waarschijnlijk als gevolg vanklimaatverandering, en de bijna-overstromingen van de grote rivieren in de eerste helft van de jaren negentig. Daarnaast zijn ze een antwoord geweest op veranderende milieucondities, zoals (chemische) vervuiling, en op maatschappelijke trends, zoals Europeanisering en democratisering. Dit hoofdstuk gaat met name op laatstgenoemde trends in. De reden is dat de democratisering van dit Europees aangestuurde beleid daadwerkelijk omstreden kan worden genoemd. 3 Daar waar de één de huidige wijze van publieke participatie in het Nederlandse waterbeheer een vooruitgang of zelfs een succes noemt, bestrijdt de ander haar democratische legitimiteit. Waterbeheer is van oudsher een nationale aangelegenheid geweest. Ook heeft het de eerste democratische instituties op Nederlandse bodem opgeleverd: de waterschappen die als verschijnsel al meer dan 750 jaar oud zijn. Omdat stroomgebieden veelal grensoverschrijdend zijn, is de Europese dimensie echter steeds belangrijker geworden. In de jaren zeventig al formuleerde de (toentertijd) Europese Gemeenschap richtlijnen op gebied van kwaliteit van drinkwater, zwemwater, viswater en grondwater en tevens emissienormen voor de lozing van gevaarlijke afvalstoffen in water.4 Meeste van deze oudere richtlijnen zullen echter in de nabije toekomst verdwijnen wanneer de Kaderrichtlijn Water (KRW) in haar geheel is geëffectueerd. De KWR werd in 2000 van kracht en de lidstaten zijn momenteel bezig haar te implementeren. Lidstaten dienen integrale beheerplannen voor stroomgebieden op te stellen, waarbij de Europese kwaliteitsdoelen in acht dienen te worden genomen. Nieuw ten opzichte van het klassieke waterbeleid is dat de EU actieve betrokkenheid van belangengroepen en burgers bij het opstellen en implementeren van deze beheerplannen eist (zie Artikel 14 van de KWR). Dit als reactie op het (vermeende) democratische tekort in Europa en op de trend die good governance heet, die participatie van boeren, burgers en buitenlui in beleid voorschrijft.5 Echter, governance – begrepen als een brede trend richting meer participatie, decentralisatie, en sturing op afstand – leidt niet vanzelfsprekend tot meer democratie.