Inspecteurs met voeten in de klei: Een nieuw model voor controle bij agrarisch natuurbeheer

Agrariërs zijn in Nederland gebonden aan een scala van milieuregels, te vinden in onder andere de Wet ammoniak, de Wet geurhinder en de Wet natuurbescherming.1 Het grote contrast tussen deze regels op papier en de praktijk is een terugkerend thema in de actualiteit en academische literatuur.2 Een belangrijke factor hierbij lijkt ook de relatieve laisser-faire houding van de overheid ten opzichte van handhaving van milieuregels,3 waardoor toezien op naleving in toenemende mate afhankelijk is van de inzet van burgers en milieuorganisaties.4
Naast wettelijke basisvereisten is het voor agrariërs ook mogelijk om zich vrijwillig te committeren aan additionele regelingen op het gebied van onder andere biodiversiteit en landschap. Hiervoor is in Nederland het ‘Agrarisch natuur- en landschapsbeheer’ (ANLb) in het leven geroepen, een beleidsinstrument waarbij agrariërs subsidies kunnen ontvangen voor het uitvoeren van maatregelen zoals het aanleggen van bloemrijke akkerranden voor akkervogels en het uitstellen van werkzaamheden op percelen waar weidevogels broeden. Deze ANLb-subsidies zijn onderdeel van het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en worden gecofinancierd door de Nederlandse overheid en de Europese Unie. Een goede naleving van de regels die gelden voor agrarisch natuurbeheer staat aan de basis van rechtmatige en doelmatige besteding van deze subsidiegelden.5
Een bijzonder element van het Nederlandse ANLb is dat sinds 2016 veel verantwoordelijkheid voor de organisatie van het agrarisch natuurbeheer op lokaal niveau is neergelegd bij zogenaamde ‘agrarische collectieven’.6 Agrarische collectieven zijn private, gecertificeerde organisaties met als leden agrariërs en andere beheerders van landbouwgrond.7 De veertig agrarische collectieven die momenteel in Nederland actief zijn, fungeren als ‘de spil tussen de individuele agrariërs die het werk uitvoeren en de overheid die subsidie verleent’.8 De overheid sluit sinds 2016 namelijk alleen nog maar subsidiecontracten af met de collectieven, niet met individuele agrariërs.9 De collectieven hebben naast het afsluiten van subsidiecontracten met lokale agrariërs ook verantwoordelijkheden op onder andere het gebied van beheerplannen opstellen, beheerregels formuleren en toezien op naleving door de deelnemers.10
Bij de overgang naar dit nieuwe model was in de eerste instantie de insteek dat de collectieven zelf volledig verantwoordelijk zouden worden voor het toezien op naleving van beheerregels door de deelnemende agrariërs. Toen duidelijk werd dat dit niet in lijn zou zijn met de geldende Europese subsidieregels, werd besloten dat naast de collectieven ook de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een belangrijke controletaak op zich zou nemen.11 Momenteel worden controles dus uitgevoerd door zowel de NVWA als de collectieven zelf.12
In een recente evaluatie van het collectieve model wordt gesproken over ‘wederzijdse frustratie bij agrarische collectieven en NVWA over controles’.13 Agrarische collectieven vinden de controles vanuit de NVWA belastend, waar de NVWA betwijfelt of hun bevindingen in de praktijk wel een ‘leereffect’ hebben.14 Ondertussen zijn de uitvoeringskosten van NVWA-controles momenteel hoger dan voor de inwerkingtreding van het nieuwe model, namelijk 3,1 miljoen euro in 2019 ten opzichte van 2 miljoen euro in 2015.15
Hoewel de bovenstaande evaluatie een eerste inzicht biedt in de houdingen van verschillende betrokken actoren tegenover de bestaande rolverdeling, is nog weinig zicht op deze publiek-private controledynamiek in de praktijk.16 Dit terwijl er veel belang is bij meer kennis over hoe naleving in het agrarische domein verbeterd kan worden en wat hierbij de meest optimale verdeling is tussen overheidsregulering en zelfregulering.17 Het doel van dit artikel is om, op basis van nieuwe empirische inzichten, een antwoord te formuleren op de vraag:

Wat is de dynamiek van controle binnen het nieuwe collectieve model voor agrarisch natuurbeheer, en hoe kunnen hierbij de interacties tussen de NVWA en de private collectieven getypeerd worden?

De structuur van dit artikel is als volgt. Allereerst zal hieronder de beleidscontext verder geschetst worden. Vervolgens worden het theoretisch kader en de methodologie van deze studie beschreven. Hierna volgen de resultaten van het empirisch onderzoek, gevolgd door een discussie waarin tevens enkele beleidsaanbevelingen worden gedaan. Het stuk wordt afgesloten met een korte conclusie.