Evaluatie programma Nieuwe Natuur: Provincie Flevoland

Programma Nieuwe Natuur
Provinciale Staten van Flevoland vroegen op 20 maart 2013 in een motie Gedeputeerde Staten de robuuste verbindingsfunctie van het Oostvaarderswold los te laten als provinciale inzet en in plaats daarvan in te zetten op het realiseren natuurontwikkeling dichtbij grotere stedelijke concentraties. Daarvoor stelden GS een plan van aanpak Nieuwe Natuur op dat op 3 juli 2013 aan Provinciale Staten is gepresenteerd. Het uitgangspunt van het programma is dat initiatiefnemers, zoals ondernemers, bewoners, terreinbeherende organisaties en gemeenten, worden uitgenodigd plannen voor de ontwikkeling van nieuwe natuur in aan de provincie Flevoland voor te leggen. De sturingsfilosofie van het programma wordt gekenmerkt door een bottom-up proces waarin private partijen ideeën over natuurontwikkeling aandragen en realiseren en een publieke taak uitoefenen. Begin 2014 konden initiatiefnemers een projectidee indienen. Na een ideeënmarkt, werden de ingediende projectideeën beoordeeld door een aantal extern deskundigen. Deze fase wordt aangeduid als ‘zeef I’. Een deel van de ideeën werden als niet passend binnen het programma beoordeeld. De resterende projectideeën zijn vervolgens verder uitgewerkt tot een volwaardig projectvoorstel. De nader uitgewerkte projectideeën zijn opnieuw ingediend en aan de hand van een meetlat met twaalf criteria beoordeeld. De fase van verdere planuitwerking en de beoordeling langs de meetlat wordt aangeduid als ‘zeef II’. Op 14 december 2014 zijn in een besluit van Provinciale Staten de definitieve projecten toegewezen die binnen het programma kunnen worden ontwikkeld, waarvan een aantal afzonderlijke projecten geclusterd zijn samengebracht door de provincie. In dit besluit zijn een aantal projectvoorstellen door de Staten gekoppeld (de zgn, ‘ketting en kralen’) Evaluatie Naar aanleiding van de ‘Tussenbalans programma Nieuwe Natuur’ hebben Provinciale Staten op 24 januari 2018 besloten tot de evaluatie van het programma Nieuwe Natuur. Pro Facto en Wageningen University & Research zijn gevraagd deze evaluatie uit te voeren. Het doel van de evaluatie is tweeledig:  inzicht krijgen in de resultaten van het programma Nieuwe Natuur en de ervaringen met de toegepaste sturingsfilosofie in de praktijk;  lessen trekken voor toekomstige natuurrealisatie in Flevoland en de provinciale beleidsontwikkeling in het algemeen. De evaluatie is tot stand gekomen aan de hand van meerdere onderzoeksmethoden: document- en literatuurstudie, interviews, casestudies, plan- en multicriteria-analyse, focusgroepen en een workshop. In het kader van de casestudies zijn een aantal in het programma gehonoreerde projecten geselecteerd voor verdiepend onderzoek. Het gaat om de volgende projecten: Urkerveld, Natuur op G38, Eemvallei-Zuid1, Noorderwold-Eemvallei2 en Harderbos en Harderbroek verbonden. Samenvattende conclusies Beleid Het programma Nieuwe Natuur sluit goed aan bij de vermaatschappelijking van natuur en de verschuivende verhoudingen tussen overheid en maatschappij. De provincie heeft lef getoond door te kiezen voor een innovatieve aanpak en het programma is – in vergelijking met het natuurbeleid van andere provincies – te bestempelen als vernieuwend. Alle initiatiefnemers tonen grote waardering voor het feit dat de provincie heeft gekozen voor een andere aanpak van natuurontwikkeling. Het beleid, dat uitgaat van ‘natuurontwikkeling van onderop’, betreft een algemene filosofie die inhoudelijk beperkt is uitgewerkt, bijvoorbeeld als het gaat om inhoudelijke doelstellingen, de beleidsstrategie en de inzet van een passend instrumentarium. De beoogde terughoudend en faciliterende rol van de provincie bij het programma is vooraf niet nader geconcretiseerd. Proces Voor de provincie is het programma Nieuwe Natuur een nieuwe werkwijze. Dit verklaart (deels) dat het proces (van de openstelling van het programma tot de uitwerking en uitvoering van projectideeën) niet vlekkeloos is verlopen. De verwachtingen van de initiatiefnemers en de provincie liepen aanvankelijk sterk uiteen. Veel (particuliere) initiatiefnemers dachten dat zij een idee konden indienen, zonder dat ze hierbij ook de verdere uitwerking van hun project op zich zouden moeten nemen (inclusief ontwikkeling, inrichting en het beheer van de te ontwikkelen natuur). Dit was wel het geval. De provincie heeft ten tijde van de openstelling niet duidelijk gecommuniceerd over de rol die initiatiefnemers in het programma zouden moeten hebben. Staatsbosbeheer en Het Flevo-landschap hadden als belangrijke grondeigenaren een bijzondere rol in het programma. Ze waren enerzijds betrokken bij (de vormgeving van) het selectieproces en de beoordeling van de ingediende voorstellen, anderzijds dienden ze als ‘gewone’ initiatiefnemers ook zelf hun projecten in. Dit leidde tot een soms ongewenste vermenging van de rollen. De particuliere initiatiefnemers hebben gedurende het proces behoefte gehad aan meer ondersteuning. Het bleek een opgave om zelfstandig een dergelijk proces te doorlopen, bijvoorbeeld ten aanzien van het uitwerken van het projectplan en het doorlopen van de benodigde planologische procedures. In de beginfase was de provincie terughoudend bij het bieden van ondersteuning. Er werd daarbij geen onderscheid gemaakt tussen particulieren, terreinbeherende organisaties en overheden, terwijl wel degelijk sprake is van verschillen in expertise en organisatiegraad. Omdat de uitvoering van de plannen in het gedrang kwam veranderde gedurende het proces de rol van de provincie van terughoudend naar een actievere, meer ondersteunende rol gericht op het boeken van resultaten. De provincie bood initiatiefnemers steeds actiever ondersteuning. Deze extra inzet en ondersteuning wordt gewaardeerd door de betrokkenen. Hoewel het programma een bottom-up strategie als uitgangspunt neemt, kan geconstateerd worden dat de rol van de provincie enigszins is verschoven richting een top-down rol. Ook ging de provincie meer sturen in het selectieproces van projectideeën. De provincie achtte het wenselijk dat er samenwerkingsrelaties en coalitievorming zou ontstaan tussen initiatiefnemers. Omdat coalitievorming moeizaam van de grond kwam, heeft de provincie uiteindelijk top-down besloten initiatieven te clusteren (zeef II). Provinciale Staten zijn nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het programma Nieuwe Natuur. Het uiteindelijke programma, het plan van aanpak, is door Provinciale Staten vastgesteld. Ook de formele selectiebesluiten (de ‘zeven’) zijn genomen door Provinciale Staten. Hieruit sprak veel betrokkenheid. Daarnaast was bij een aantal projecten in de uitvoerings- en realisatiefase sprake van politieke inmenging, veelal als gevolg van maatschappelijke weerstand van enkele bezwaarden. Deze politieke bemoeienis heeft voor enkele initiatiefnemers tot ongewenste situaties geleid. Resultaat Het programma Nieuwe Natuur zorgde voor een nieuw elan en een positieve stemming ten aanzien van natuur in Flevoland. Initiatiefnemers geven aan dat het programma hen de kans heeft geboden om hun project te realiseren. Zonder het programma was dit niet gelukt. Het programma heeft hiermee bijgedragen aan een verbreding van natuurontwikkeling. Bij de openstelling van het programma Nieuwe Natuur zijn 79 diverse projectideeën ingediend. Het aandeel particuliere initiatieven was hiervan was met 77% relatief groot. Uiteindelijk zijn 22 projecten gehonoreerd. Het aandeel particuliere initiatieven is om uiteenlopende redenen verminderd in de loop van het proces. De particuliere initiatiefnemers die zijn ‘overgebleven’ hebben meestal al een achtergrond en netwerk in de natuurontwikkeling. De diversiteit aan projecten met een realisatieovereenkomst mondt uit in uiteenlopende bijdragen aan vitale natuur, beleefbare natuur, functionele natuur en inpasbare natuur. Over het algemeen dragen relatief veel projecten positief bij aan de beleefbaarheid van natuur. Ook zijn er veel projecten die substantieel bijdragen aan vitale natuur. Beleefbare en vitale natuur gaan in veel projecten goed samen, net als functionele en inpasbare natuur en beleefbare en functionele natuur. De maatschappelijke betrokkenheid is wisselend bij de projecten. Vooral in de projecten met de kralen zijn vernieuwende samenwerkingsrelaties ontwikkeld, terwijl bij andere projecten de bijdrage aan maatschappelijke betrokkenheid beperkt blijft tot het bieden van mogelijkheden voor beleving, recreatie en soms educatie. Verder is nog niet met zekerheid vast te stellen wat de bijdrage van het programma zal zijn aan de regionale economie, omdat veel projecten zich nog in de beginfase van de uitvoering bevinden. Eindconclusie De provincie heeft met het programma Nieuwe Natuur veel lef getoond en gekozen voor een innovatieve aanpak die heeft bijgedragen aan verbreding van het natuurbeleid in Flevoland Aanbevelingen Lessons learned  Maak tevoren goed gemotiveerde en duidelijk uitgewerkte keuzes over de invulling van de eigen rol. Ook de keuze voor de inzet van het instrumentarium dient expliciet te worden gemaakt.  Besteed voldoende aandacht aan de verschillen tussen het type initiatiefnemers (particulieren, professionele organisaties en mede-overheden). Particulieren behoeven meer ondersteuning bij het doorlopen van een dergelijk proces dan professionele partijen.  Communiceer duidelijk over de verwachtingen over de rol en verantwoordelijkheden van de deelnemende partijen.  Stem zoveel mogelijk af met mede-overheden indien deze in een bepaalde fase betrokken raken, bijvoorbeeld bij een bestemmingsplanwijziging. Betrek deze overheden niet alleen in de totstandkoming van een programma maar ook bij de fase van ideeënuitwerking.  Stel duidelijke randvoorwaarden voor deelname aan een programma, zodat onduidelijkheid in een latere fase voorkomen kan worden.  Heb als Provinciale Staten aandacht voor de balans tussen betrokkenheid bij een programma en distantie ten opzichte van individuele projecten. Toekomstig natuurbeleid  Geconstateerd is dat het programma Nieuwe Natuur als geheel bijdraagt aan beleefbare, vitale, functionele en inpasbare natuur. Zet daarom in op een verbreed natuurbeleid met natuurontwikkeling van onderop.  Onderzoek op welke manier de afgevallen projectideeën met potentie benut kunnen worden voor verdere beleidsvernieuwing.  Onderzoek de mogelijkheid van het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan voor een gebied waar natuurontwikkeling is voorzien om planologische procedures te stroomlijnen.  Baken een open programma goed af qua omvang en streef naar een overzichtelijk speelveld.  Verken de mogelijkheid in hoeverre rode ontwikkelingen met groene ontwikkelingen kunnen worden gecombineerd en de wijze waarop rode ontwikkelingen groene ontwikkelingen kunnen financieren. Beleidsontwikkeling in het algemeen  De bottom-up strategie van het programma Nieuwe Natuur leent zich naar verwachting ook voor toepassing op andere beleidsterreinen. Hierbij kan gedacht worden aan recreatie en toerisme. Onderzoek de mogelijkheid om de filosofie achter het programma Nieuwe Natuur toe te passen op deze beleidsvelden.