Abstract
Programma Nieuwe Natuur
Provinciale Staten van Flevoland vroegen op 20 maart 2013 in een motie Gedeputeerde Staten
de robuuste verbindingsfunctie van het Oostvaarderswold los te laten als provinciale inzet
en in plaats daarvan in te zetten op het realiseren natuurontwikkeling dichtbij grotere
stedelijke concentraties. Daarvoor stelden GS een plan van aanpak Nieuwe Natuur op dat op
3 juli 2013 aan Provinciale Staten is gepresenteerd. Het uitgangspunt van het programma is
dat initiatiefnemers, zoals ondernemers, bewoners, terreinbeherende organisaties en gemeenten,
worden uitgenodigd plannen voor de ontwikkeling van nieuwe natuur in aan de
provincie Flevoland voor te leggen. De sturingsfilosofie van het programma wordt gekenmerkt
door een bottom-up proces waarin private partijen ideeën over natuurontwikkeling
aandragen en realiseren en een publieke taak uitoefenen.
Begin 2014 konden initiatiefnemers een projectidee indienen. Na een ideeënmarkt, werden
de ingediende projectideeën beoordeeld door een aantal extern deskundigen. Deze fase
wordt aangeduid als ‘zeef I’. Een deel van de ideeën werden als niet passend binnen het
programma beoordeeld. De resterende projectideeën zijn vervolgens verder uitgewerkt tot
een volwaardig projectvoorstel. De nader uitgewerkte projectideeën zijn opnieuw ingediend
en aan de hand van een meetlat met twaalf criteria beoordeeld. De fase van verdere planuitwerking
en de beoordeling langs de meetlat wordt aangeduid als ‘zeef II’. Op 14 december
2014 zijn in een besluit van Provinciale Staten de definitieve projecten toegewezen die
binnen het programma kunnen worden ontwikkeld, waarvan een aantal afzonderlijke projecten
geclusterd zijn samengebracht door de provincie. In dit besluit zijn een aantal projectvoorstellen
door de Staten gekoppeld (de zgn, ‘ketting en kralen’)
Evaluatie
Naar aanleiding van de ‘Tussenbalans programma Nieuwe Natuur’ hebben Provinciale Staten
op 24 januari 2018 besloten tot de evaluatie van het programma Nieuwe Natuur. Pro
Facto en Wageningen University & Research zijn gevraagd deze evaluatie uit te voeren. Het
doel van de evaluatie is tweeledig:
inzicht krijgen in de resultaten van het programma Nieuwe Natuur en de ervaringen
met de toegepaste sturingsfilosofie in de praktijk;
lessen trekken voor toekomstige natuurrealisatie in Flevoland en de provinciale beleidsontwikkeling
in het algemeen. De evaluatie is tot stand gekomen aan de hand van meerdere onderzoeksmethoden: document-
en literatuurstudie, interviews, casestudies, plan- en multicriteria-analyse, focusgroepen
en een workshop. In het kader van de casestudies zijn een aantal in het programma gehonoreerde
projecten geselecteerd voor verdiepend onderzoek. Het gaat om de volgende
projecten: Urkerveld, Natuur op G38, Eemvallei-Zuid1, Noorderwold-Eemvallei2 en Harderbos
en Harderbroek verbonden.
Samenvattende conclusies
Beleid
Het programma Nieuwe Natuur sluit goed aan bij de vermaatschappelijking van natuur en
de verschuivende verhoudingen tussen overheid en maatschappij. De provincie heeft lef getoond
door te kiezen voor een innovatieve aanpak en het programma is – in vergelijking met
het natuurbeleid van andere provincies – te bestempelen als vernieuwend. Alle initiatiefnemers
tonen grote waardering voor het feit dat de provincie heeft gekozen voor een andere
aanpak van natuurontwikkeling. Het beleid, dat uitgaat van ‘natuurontwikkeling van onderop’,
betreft een algemene filosofie die inhoudelijk beperkt is uitgewerkt, bijvoorbeeld als
het gaat om inhoudelijke doelstellingen, de beleidsstrategie en de inzet van een passend instrumentarium.
De beoogde terughoudend en faciliterende rol van de provincie bij het programma
is vooraf niet nader geconcretiseerd.
Proces
Voor de provincie is het programma Nieuwe Natuur een nieuwe werkwijze. Dit verklaart
(deels) dat het proces (van de openstelling van het programma tot de uitwerking en uitvoering
van projectideeën) niet vlekkeloos is verlopen. De verwachtingen van de initiatiefnemers
en de provincie liepen aanvankelijk sterk uiteen. Veel (particuliere) initiatiefnemers
dachten dat zij een idee konden indienen, zonder dat ze hierbij ook de verdere uitwerking
van hun project op zich zouden moeten nemen (inclusief ontwikkeling, inrichting en het beheer
van de te ontwikkelen natuur). Dit was wel het geval. De provincie heeft ten tijde van
de openstelling niet duidelijk gecommuniceerd over de rol die initiatiefnemers in het programma
zouden moeten hebben.
Staatsbosbeheer en Het Flevo-landschap hadden als belangrijke grondeigenaren een bijzondere
rol in het programma. Ze waren enerzijds betrokken bij (de vormgeving van) het selectieproces
en de beoordeling van de ingediende voorstellen, anderzijds dienden ze als ‘gewone’
initiatiefnemers ook zelf hun projecten in. Dit leidde tot een soms ongewenste vermenging
van de rollen.
De particuliere initiatiefnemers hebben gedurende het proces behoefte gehad aan meer
ondersteuning. Het bleek een opgave om zelfstandig een dergelijk proces te doorlopen, bijvoorbeeld
ten aanzien van het uitwerken van het projectplan en het doorlopen van de benodigde
planologische procedures. In de beginfase was de provincie terughoudend bij het
bieden van ondersteuning. Er werd daarbij geen onderscheid gemaakt tussen particulieren,
terreinbeherende organisaties en overheden, terwijl wel degelijk sprake is van verschillen in
expertise en organisatiegraad. Omdat de uitvoering van de plannen in het gedrang kwam
veranderde gedurende het proces de rol van de provincie van terughoudend naar een actievere,
meer ondersteunende rol gericht op het boeken van resultaten. De provincie bood initiatiefnemers
steeds actiever ondersteuning. Deze extra inzet en ondersteuning wordt gewaardeerd door de betrokkenen. Hoewel het programma een bottom-up strategie als uitgangspunt
neemt, kan geconstateerd worden dat de rol van de provincie enigszins is verschoven
richting een top-down rol. Ook ging de provincie meer sturen in het selectieproces
van projectideeën. De provincie achtte het wenselijk dat er samenwerkingsrelaties en coalitievorming
zou ontstaan tussen initiatiefnemers. Omdat coalitievorming moeizaam van de
grond kwam, heeft de provincie uiteindelijk top-down besloten initiatieven te clusteren
(zeef II).
Provinciale Staten zijn nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het programma
Nieuwe Natuur. Het uiteindelijke programma, het plan van aanpak, is door Provinciale Staten
vastgesteld. Ook de formele selectiebesluiten (de ‘zeven’) zijn genomen door Provinciale
Staten. Hieruit sprak veel betrokkenheid. Daarnaast was bij een aantal projecten in de uitvoerings-
en realisatiefase sprake van politieke inmenging, veelal als gevolg van maatschappelijke
weerstand van enkele bezwaarden. Deze politieke bemoeienis heeft voor enkele initiatiefnemers
tot ongewenste situaties geleid.
Resultaat
Het programma Nieuwe Natuur zorgde voor een nieuw elan en een positieve stemming ten
aanzien van natuur in Flevoland. Initiatiefnemers geven aan dat het programma hen de kans
heeft geboden om hun project te realiseren. Zonder het programma was dit niet gelukt. Het
programma heeft hiermee bijgedragen aan een verbreding van natuurontwikkeling. Bij de
openstelling van het programma Nieuwe Natuur zijn 79 diverse projectideeën ingediend.
Het aandeel particuliere initiatieven was hiervan was met 77% relatief groot. Uiteindelijk
zijn 22 projecten gehonoreerd. Het aandeel particuliere initiatieven is om uiteenlopende redenen
verminderd in de loop van het proces. De particuliere initiatiefnemers die zijn ‘overgebleven’
hebben meestal al een achtergrond en netwerk in de natuurontwikkeling.
De diversiteit aan projecten met een realisatieovereenkomst mondt uit in uiteenlopende
bijdragen aan vitale natuur, beleefbare natuur, functionele natuur en inpasbare natuur.
Over het algemeen dragen relatief veel projecten positief bij aan de beleefbaarheid van natuur.
Ook zijn er veel projecten die substantieel bijdragen aan vitale natuur. Beleefbare en
vitale natuur gaan in veel projecten goed samen, net als functionele en inpasbare natuur en
beleefbare en functionele natuur. De maatschappelijke betrokkenheid is wisselend bij de
projecten. Vooral in de projecten met de kralen zijn vernieuwende samenwerkingsrelaties
ontwikkeld, terwijl bij andere projecten de bijdrage aan maatschappelijke betrokkenheid
beperkt blijft tot het bieden van mogelijkheden voor beleving, recreatie en soms educatie.
Verder is nog niet met zekerheid vast te stellen wat de bijdrage van het programma zal zijn
aan de regionale economie, omdat veel projecten zich nog in de beginfase van de uitvoering
bevinden.
Eindconclusie
De provincie heeft met het programma Nieuwe Natuur veel lef getoond en gekozen voor
een innovatieve aanpak die heeft bijgedragen aan verbreding van het natuurbeleid in Flevoland
Aanbevelingen
Lessons learned
Maak tevoren goed gemotiveerde en duidelijk uitgewerkte keuzes over de invulling
van de eigen rol. Ook de keuze voor de inzet van het instrumentarium dient expliciet
te worden gemaakt.
Besteed voldoende aandacht aan de verschillen tussen het type initiatiefnemers
(particulieren, professionele organisaties en mede-overheden). Particulieren behoeven
meer ondersteuning bij het doorlopen van een dergelijk proces dan professionele
partijen.
Communiceer duidelijk over de verwachtingen over de rol en verantwoordelijkheden
van de deelnemende partijen.
Stem zoveel mogelijk af met mede-overheden indien deze in een bepaalde fase betrokken
raken, bijvoorbeeld bij een bestemmingsplanwijziging. Betrek deze overheden
niet alleen in de totstandkoming van een programma maar ook bij de fase van
ideeënuitwerking.
Stel duidelijke randvoorwaarden voor deelname aan een programma, zodat onduidelijkheid
in een latere fase voorkomen kan worden.
Heb als Provinciale Staten aandacht voor de balans tussen betrokkenheid bij een
programma en distantie ten opzichte van individuele projecten.
Toekomstig natuurbeleid
Geconstateerd is dat het programma Nieuwe Natuur als geheel bijdraagt aan beleefbare,
vitale, functionele en inpasbare natuur. Zet daarom in op een verbreed natuurbeleid
met natuurontwikkeling van onderop.
Onderzoek op welke manier de afgevallen projectideeën met potentie benut kunnen
worden voor verdere beleidsvernieuwing.
Onderzoek de mogelijkheid van het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan
voor een gebied waar natuurontwikkeling is voorzien om planologische procedures
te stroomlijnen.
Baken een open programma goed af qua omvang en streef naar een overzichtelijk
speelveld.
Verken de mogelijkheid in hoeverre rode ontwikkelingen met groene ontwikkelingen
kunnen worden gecombineerd en de wijze waarop rode ontwikkelingen groene
ontwikkelingen kunnen financieren.
Beleidsontwikkeling in het algemeen
De bottom-up strategie van het programma Nieuwe Natuur leent zich naar verwachting
ook voor toepassing op andere beleidsterreinen. Hierbij kan gedacht worden
aan recreatie en toerisme. Onderzoek de mogelijkheid om de filosofie achter
het programma Nieuwe Natuur toe te passen op deze beleidsvelden.
Original language | Dutch |
---|---|
Place of Publication | Groningen |
Commissioning body | Provinciale Staten van de provincie Flevoland |
Number of pages | 146 |
Publication status | Published - Oct 2018 |